Ulaz za korisnike

Odnos urbanih i nacionalnih vlasti u kontekstu razvoja Hrvatske

|
Foto: Regea
 
Foto: Regea
Više od 70 % stanovnika Europe danas živi u gradovima, a očekuje se da će do 2050. godine taj postotak rasti do 80%. Unatoč tome, gradovi odnosno predstavnici urbane vlasti još uvijek nemaju svoje mjesto „za stolom“ gdje se donose politike i odluke čiji se učinak najviše manifestira na urbanim područjima.

Iako se prvi pozitivni pomaci na razini Europe u smjeru uključivanja gradova u postupak kreiranja europskih politika prepoznaju u inicijativi Urbane Agende, još uvijek nije uspostavljen sustavan i formalan način uključivanja gradova u tijela nadležna za izradu politika i zakona koji između ostaloga reguliraju različite aspekte funkcioniranja gradova i ljudi koji u njima žive.

Na razini Hrvatske, teško je definirati prirodu odnosa gradske i nacionalne razine budući da pojam odnosa podrazumijeva određenu  interakciju, bliske ili suprotstavljene interese, osjećaj međuovisnosti u djelovanju  i svijest o međusobnom utjecaju urbane i nacionalne razine upravljanja na građane, gospodarstvo i društvo u cjelini. Prije možemo govoriti o nedostatku „pravog“ odnosa.

U Hrvatskoj naime ne postoji formalan ili institucionalan način suradnje nacionalnih i gradskih vlasti. Ne postoji  redovit način suradnje ili razmjene mišljenja o politikama i zakonima koji se donose na nacionalnoj razini (poput neke zajedničke komisije ili drugog oblika formalnog tijela koje bi se barem povremeno bavilo pitanjima suradnje gradske i nacionalne razine).

U praksi, nacionalna i gradska razina, bolje ili lošije surađuju na operativnoj razini (turizam, prirodne nepogode, sigurnost i slično), ali u segmentu strateških odluka i kreiranja politika i zakonskog okvira Vlada tretira gradove kao svojevrsni oblik ne-vladinog sektora, te s urbanom razinom komunicira putem udruženja gradova i udruženja općina kao bilo kojeg drugog interesnog udruženja  u postupku formalnih javnih konzultacija  kod donošenja zakona ili drugih propisa.

Dok se primjerice podrazumijeva da gradska ili županijska vlast itekako dobro poznaju i razumiju način funkcioniranja, nadležnosti i postupak donošenja odluka na nacionalnoj razini (ministarstva ili tijela Vlade), gradske vlasti često se suočavaju sa službenicima ili dužnosnicima Vlade koji ne poznaju niti razumiju način funkcioniranja gradova. Taj nedostatak poznavanja propisa i načina rada svih teritorijalnih organizacija ispod nacionalne razine, često je kamen spoticaja i uzrok nepotrebnih nesuglasica i problema kod donošenja ili primjene propisa koje donosi Vlada.

Regionalna razina (županije) ,naprotiv,  ima značajno veću ulogu i snažniji utjecaj na donošenje odluka na nacionalnoj razini  i respektirana je od strane Vlade koja javno i učestalo apostrofira županije kao prirodne partnere u kreiranju javnih politika.

Pojednostavljeno – dok se županije tretiraju kao relevantni zastupnici interesa građana RH, gradske vlasti se uglavnom «tolerira» kao oblik subnacionalne razine upravljanja unutar njihovih administrativnih granica, ali ih se ne uključuje u procese kreiranja javnih politika koje itekako utječu na način funkcioniranja gradova i život građana u urbanim sredinama, koje EU tretira kao pokretače gospodarskog razvoja.

Dosadašnje iskustvo u RH svjedoči da gradovi i Vlada ostvaruju ad hoc odnosno povremene oblike suradnje, dok se na suprotnim stranama nalaze primarno u području javnih financija i raspodjele prihoda od poreza na dohodak i poreza na dobit.

Nacionalna razina, naime ima tendenciju «kažnjavanja» uspješnih ili razvijenijih urbanih sredina na način da u nedostatku financijskih sredstava poseže za prihodima gradova kao optimalnom ili prihvatljivom solucijom rješavanja «rupa» u nacionalnom proračunu, ne vodeći računa o postotku građana koji živi u urbanim sredinama (70%) a koji na posredan način trpe posljedice ovakvih odluka na nacionalnoj razini. Posezanje u gradske proračune, dovodi do redukcije investicija u javne usluge i infrastrukturu u urbanim sredinama  uzrokujući smanjenje kvalitete života u urbanim područjima.

O značaju koji nacionalna razina pridaje urbanoj u odnosu na regionalnu (županije) svjedoči i izostanak uključivanja gradova u proces izrade strateških razvojnih i prostornih dokumenata, gdje je jedini formalno i institucionalno priznati partner regionalna razina koja ravnopravno sudjeluje u izradi strategija razvoja, dok su gradovi zastupljeni samo putem predstavnika nacionalnog udruženja.

U idealnom scenariju, gradska i nacionalna razina upravljanja trebala bi surađivati (zajednički regulirati djelovanje) u svim područjima koja se odnose ili utječu na funkcioniranje grada.  Sudjelovanje u procesu izrade politika, donošenja ključnih razvojnih strateških dokumenata kao i donošenja odluka trebalo bi biti proporcionalno udjelu koji jedinica teritorijalnog ustroja ima na ukupni razvoj zemlje i broju stanovnika koji na njenom području živi i djeluje.  Treba pri tome osobitu pozornost dati poštivanju specifičnih teritorijalnih i razvojnih potreba određenog područja, koje predstavlja ključni preduvjet  za svrsishodan razvoj politika i raspodjelu resursa na način koji može polučiti pozitivne učinke na nacionalnoj razini i doprinijeti razvoju kvalitete života građana u skladu s njihovim specifičnim potrebama.

Zanemarujući specifičnosti i značaj koji gradovi imaju na razvoj zemlje, u razdoblju kada u urbanim sredinama živi više od 70 % stanovnika Europe, zanemaruju se brojne poluge razvoja i vrijedan kapital (društveni, znanstveni i financijski) koji u velikoj mjeri može doprinijeti razvoju zemlje, no taj doprinos se zbog nedostatka suradnje s nacionalnom razinom ograničava i/ili realizira samo na području urbanih sredina.

Za uspostavljanje suradnje, na obostranu korist i Vlade i gradova ali prije svega  građana, nije potrebno mnogo. Ključ je u dobroj volji i povjerenju koje nacionalna razina treba iskazati prema gradovima uspostavljanjem sustavne i redovite forme suradnje i razmjene informacija s ciljem korištenja stručnih kapaciteta i potencijala koji su uglavnom koncentrirani u urbanim područjima.

Praksa u Hrvatskoj pokazala je da kao društvo još nismo usvojili naviku uspostave dijaloga i provedbe konzultacija između više razina upravljanja, zbog čega je potrebno formalno uspostaviti strukturu suradnje kao bi se izbjegle situacije u  kojima ( a što je u Hrvatskoj čest slučaj) suradnja ovisi o dobroj volji ili političkim preferencijama bilo na nacionalnoj ili na gradskoj razini.

Zemlje koje imaju dugu tradiciju višerazinskog upravljanja – nacionalna, regionalna, gradska i općinska – kao što su Francuska, Nizozemska ili Italija svakako imaju razvijeniji sustav suradnje.

Ipak, zbog sve veće koncentracije ekonomske i financijske moći u gradovima koji su postali ključna poluga razvoja zemalja, Vlade se mogu početi osjećati ugroženo ili oslabljeno u smislu kontrole ili manifestacije utjecaja. S razvojem gradova i sve većim migracijama u urbana središta posljednjih godina intenzivno se traži model novog načina upravljanja urbanim područjima kreiranjem takozvanih metropolitanskih područja (u Hrvatskoj se po prvi puta uvodi pojam urbanih aglomeracija) i definiranjem novih raspodjela nadležnosti unutar područja ali i u odnosu na nacionalnu razinu vlasti.

Vlade su dakle u nekim zemljama svjesne značaja koji gradovi imaju na stabilnost i razvoj zemlje, te su uspostavljeni modeli suradnje. To međutim ne znači da su gradovi uvijek zadovoljni tretmanom nacionalnih vlasti i često su upravo najveći gradovi u latentnom sukobu s nacionalnom razinom, jer  gradovi  su uvijek jedan korak ispred nacionalne razine u dinamici djelovanja i poticanju promjene i prilagodbe društvenim, ekonomskim i primjerice klimatskim okolnostima.

Primjera dobrih praksi sustava suradnje, višerazinskog upravljanja i podjele nadležnosti ne nedostaje, međutim praksa je pokazala da samo sustav ne garantira dobru suradnju, već je potrebna dobra volja i konsenzus svih aktera i usklađivanje ili neutraliziranje političkih čimbenika koji su se u konačnici pokazali presudnima za dobru suradnju.

Kao najveći i ekonomski najrazvijeniji grad u kojem se ostvaruje više od 33% BDP-a i u kojem živi gotovo ¼ stanovnika Hrvatske, Zagreb je posebna priča i ne može se uspoređivati s ostalim gradovima u RH. No sve prethodno navedeno o odnosima velikih gradova s nacionalnim vladama, odnosi se i na Zagreb, možda još i u većoj mjeri u dijelu posezanja u gradski proračun.

Neupitno je da bi boljom suradnjom s nacionalnom razinom svi profitirali – od rješavanja povezivanja čiji je razvoj na gradskoj razini uvjetovan rješavanjem otvorenih pitanja Hrvatskih željeznica koje su u nadležnosti Vlade, do iskorištavanja zagrebačkog „bazena“ znanja, iskustva i kapaciteta privatnog i znanstvenog sektora koji bi suradnjom s Vladom mogao značajno ojačati nacionalne kapacitete za rješavanje problema na nacionalnoj razini.
Miljenko Sedlar, REGEA.org

Materijali